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东汉时地方行政区划设置分州、郡、县三级，州牧和刺史都是州一级的官员，太守则是郡一级的官员。刺史一职最早出现在西汉，每个州设有刺史，刺史一职的名称在汉代曾经多次变更，当中有段时间改叫州牧，后来又改回刺史。刺史其职权是监察州内的地方官员，将结果上报朝廷。但是刺史本身的官位不高，只有六百石，而且也不能干涉地方军政事务，所以在地方上没有实权。而太守又叫郡守，是负责一郡民政、军事实物的官员，俸禄是二千石，实权很大。刺史和太守相比，两者并无直接隶属关系，太守不直接接受刺史的管辖，但是刺史可以通过监察的权力加以监管。
州牧一职出现的就比较晚了，东汉末年经过黄巾之乱，刘焉意识到中央权力在衰退，因此提出设立州牧，加强其职权，直接管理一州的军政事务，甚至能自己征兵，其实就是在州一级设置一个类似太守的职务。不过实际上之后并未在每个州设立州牧，有些州只有刺史，有些州则只有州牧。像刘焉自己就当了益州牧，而刘表是先出任荆州刺史，后来则升为荆州牧。
另外随着进入军阀混战时期，地方官员能不能管辖地方，实际上全看实力大小，比如像冀州牧韩馥就根本管不了渤海太守袁绍。而北平太守公孙瓒也不服从理论上的上司幽州牧刘虞，后来两个人交战，刘虞还兵败被杀。而刘表在担任荆州刺史时，实际行使的也是州牧的权力，直接管理地方军民事务。因此这段时间里是太守、刺史还是州牧其实关系已经不大了，谁的实力强，谁就是老大。而且割据地方的军阀还会自己表奏某个人出任刺史或者州牧一职，所以很多人的刺史或者州牧一职只是挂号，并未实际上任。比如陶谦就曾经表刘备为豫州刺史，但是刘备驻扎在小沛，对于豫州其他地方毫无管辖权。刘备被吕布击败以后改投曹操，曹操推荐他出任了豫州牧一职，但是给他的人物确实去小沛收拾残兵，继续和吕布作战，还是没去豫州上任，自然这个豫州牧也管不了豫州下面任何一个郡的太守了。
州牧和刺史都是州的长官，州牧权力更大；太守是郡的长官。所以，州牧最大，刺史次之，太守最小。
1、太守起源于汉景帝时。秦实行郡县制，将天下分为三十六郡（《史记》说法，《晋书》认为有四十郡），郡为最高地方行政区划，郡下设县，县下设乡，乡下设亭。郡的长官，称郡守。至汉景帝时，将郡守改称太守
2、刺史的出现是在汉武帝时期，最早不是行政长官而是监察官员。在秦代确立郡县制时，会在每个郡设监御史一名，监督郡守处理政务，有权向中央报告。汉初一度废置。惠帝刘盈时恢复监御史。
到武帝时期为了加强对地方的监管，将天下分为十三个区域，称为州，每个州设刺史一名，监视所在州内的郡国（汉代郡国并行，有直属中央的郡和封王的国）。刺史没有固定治所，任职时常年在各郡国巡视。
3、州牧：西汉后期到王莽篡汉，都曾经改刺史为州牧，又有过改州牧回刺史。这就是州牧最早的由来。州牧俸禄二千石，远高于刺史。州牧还会镇压叛乱，拥有更大的权力。新莽时期的州牧甚至可以世袭，还授予军职，手握兵权，原本刺史的监察职责由州牧的副手州监负责。
州牧成了行政兼军事长官，所以州牧是掌兵的。等到刘秀建立东汉，重新改州牧为刺史，但是刺史不再巡查各地，而是有固定治所。州也就成为郡之上的一级单位。这个制度一直延续到东汉末年三国时期。此后刺史权力也逐渐增大，有朝廷命令则可领兵作战。可直接向朝廷奏事。
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东汉末年的州牧制度，导致了诸侯割据，一直延续到三国时期。一些割据势力攻下下某州（有时只是某州部分郡县）就会自立为某州牧。如出现同盟还会尊对方为某州牧。如赤壁之战后，刘备占据荆州南部四郡加上向东吴“借”南郡，自立为荆州牧，还上表奏请孙权领徐州牧。
在三国时期，州牧和刺史最大的区别，就是州牧往往多由各割据势力的君主自行担任，或是给予不能完全控制的同盟君主，而刺史会给属下部将。
如曹操把持朝政后仍自行兼任兖州牧、冀州牧，与刘备共抗吕布时表奏刘备为豫州牧。而关羽发动襄樊之战时的曹操属下的荆州刺史胡修就是个普通部将，没有太大自主权。
在三国鼎立这一历史阶段，不管是刺史还是州牧，很多都兼任了将军的职务，以此掌握一定的兵权。而这州牧（刺史）制度对对封建王朝形成深远的影响，比如唐朝时期的节度使和藩镇割据等。
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